Le Conseil d’État vient de préciser, dans son arrêt du 25 mars 2026 (n°504317), les conditions dans lesquelles une commune peut légalement exercer son droit de préemption en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement.

L’affaire trouve son origine dans une décision du 19 mars 2020 par laquelle l’Établissement public foncier d’Île-de-France (EPFIF) a exercé son droit de préemption sur une parcelle. Des acquéreurs évincés ont contesté cette décision devant le tribunal administratif, estimant que les conditions légales du recours au droit de préemption n’étaient pas réunies. Le tribunal leur a donné raison et a annulé la décision. Cette solution a ensuite été confirmée par la cour administrative d’appel. L’EPFIF s’est alors pourvu en cassation devant le Conseil d’État.

Exigence de réalité d’un projet…

Les textes ne sont, en eux-mêmes, guère précis sur les conditions dans lesquelles une collectivité peut légalement préempter un bien, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme disposant seulement que « les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement ». C’est le Conseil d’État qui considère, de longue date, que les mots « en vue de permettre la réalisation » desdites actions imposent que la collectivité soit en capacité de prouver « la réalité d’un projet » justifiant la préemption : « les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n°288371).

… même si la réalisation effective est incertaine.

L’affaire tranchée le 25 mars 2026 est l’occasion pour le Conseil d’État d’ajouter que la réalité de ce projet n’est pas remise en cause par le fait que « la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité ».

En l’espèce, le projet justifiant la préemption consistait dans la construction d’un immeuble collectif de cinquante-deux logements, dont seize logements locatifs sociaux, mais la parcelle préemptée, d’une surface de 68 mètres carrés, était incluse dans un îlot comprenant également sept autres parcelles nécessaires à la réalisation du projet, pour une superficie totale de 995 mètres carrés et seul le bien situé sur une deuxième parcelle avait fait l’objet d’une acquisition par l’établissement public foncier. La cour administrative d’appel a annulé la décision de préemption en considérant que le projet ne pouvait pas être réalisé « de manière certaine et dans un délai raisonnable » mais le Conseil d’État l’a contredite : le projet était bien réel, même si sa réalisation effective était conditionnée à d’autres acquisitions dont on ne pouvait pas déterminer à ce stade quand elles interviendraient, ni d’ailleurs sous quelle forme (vente amiable, préemption ou expropriation).

Ainsi, cet arrêt souligne que la condition à la fois nécessaire et suffisante pour qu’une décision de préemption soit légale sur le fond est la réalité du projet poursuivi par la commune, cette réalité exigeant, pour être prouvée, que le projet soit précis (la préemption ne doit pas être justifiée par un vague objectif de revitalisation de centre-ville ou d’augmentation de l’offre de logements) et matérialisé par des documents (études, plans, délibérations…). Ce projet peut être de longue haleine et complexe à réaliser, l’essentiel étant qu’il puisse être précisément exposé par des éléments antérieurs à la décision de préemption.

Me Philippe Bluteau

Avocat associé

Oppidum Avocats

L’essentiel

Une décision de préemption est légale dès lors qu’elle s’inscrit dans un projet dont la réalité est établie, même si la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne peut pas encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité.