Publiée le 30 décembre 2025, une circulaire interministérielle précise les nouvelles priorités nationales du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et consacre explicitement la mission de conseil juridique des services préfectoraux. 

Signée par les ministres Laurent Nuñez et Françoise Gatel, la circulaire rappelle que le contrôle de légalité constitue une mission prioritaire des préfectures, indissociable d’une fonction de conseil exercée dans une logique de dialogue et de pédagogie avec les élus locaux.

Le texte maintient trois priorités nationales déjà établies — la commande publique, l’urbanisme et la fonction publique territoriale — et en introduit une quatrième, relative au respect des principes de la République. Cette nouvelle priorité vise notamment les actes liés à l’organisation des services publics locaux, aux subventions aux associations, aux délégations de service public ou encore aux recrutements, avec une vigilance particulière sur le respect du contrat d’engagement républicain.

La circulaire invite également les préfets à définir une stratégie locale de contrôle, annuelle ou pluriannuelle, fondée sur les risques juridiques propres à chaque territoire. Elle précise les modalités de contrôle des actes dits « non prioritaires », en fixant un objectif minimal de contrôle de 5 % de ces actes, tout en rappelant la responsabilité de l’État en cas de carence répétée.

Enfin, le Gouvernement consacre pleinement la mission de conseil juridique des services préfectoraux, conçue comme un outil de sécurisation de l’action et des finances locales. La circulaire encourage le recours au rescrit préfectoral, permettant aux collectivités d’obtenir, en amont, une prise de position formelle sur un projet d’acte et de prévenir les risques contentieux, dans un esprit de confiance entre l’État et les collectivités territoriales.

Malgré l’application du mode de scrutin proportionnel de liste dans toutes les communes décidée par la loi du 21 mai 2025 pour l’élection des conseillers municipaux, les règles relatives à l’élection des conseillers communautaires continuent de varier selon que la commune a plus ou moins de 1000 habitants.

En 2026 comme en 2020, les communes de moins de 1000 habitants continueront d’être représentées au sein du conseil communautaire par leur maire et, si elles disposent de plusieurs sièges, par les adjoints dans l’ordre du tableau.

En revanche, dans les petites villes, qui comptent toutes plus de 999 habitants, les conseillers communautaires sont, depuis la loi du 17 mai 2013, élus au suffrage universel direct, à l’intérieur de circonscriptions communales.

La liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires attribués à une commune comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges dont disposera la commune au sein du nouveau conseil communautaire augmenté d’un candidat supplémentaire si ce nombre de sièges de la commune est inférieur à cinq et de deux candidats supplémentaires dans le cas inverse.

Par exemple, si la commune dispose de 4 sièges au conseil communautaire, la liste des candidats au conseil communautaire sur le bulletin de vote devra comporter 5 noms ; si la commune dispose de 10 sièges au conseil communautaire, la liste des candidats au conseil communautaire sur le bulletin de vote devra comporter 12 noms.

Attention : le nombre de sièges attribué à la commune au sein du conseil communautaire pourra être différent de celui en vigueur dans le conseil communautaire sortant, en raison de l’évolution démographique respective des communes membres et/ou des accords dérogatoires qui ont été éventuellement adoptés par une majorité qualifiée de communes membres au cours de l’été 2025. Il convient donc de vérifier le nombre de sièges dont disposera la commune à compter de mars 2026, en consultant l’arrêté pris par le préfet de département sur ce point entre le 1er septembre 2025 et le 31 octobre 2025.

Dans les communes de 1000 habitants et plus, cette liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires figure de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au conseil municipal et ces deux listes entretiennent des liens organiques étroits.

Ainsi, la liste des candidats au conseil communautaire devra respecter quatre contraintes :

• n’accueillir que des candidats figurant au sein des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal ;
• reproduire, pour son premier quart, exactement la liste des candidats au conseil municipal ; attention : le décret n° 2018-808 du 25 septembre 2018 précise que pour le calcul du premier quart de la liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires et des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal, il ne faut pas prendre en compte le ou les deux candidats « supplémentaires » qui auront été ajoutés (comme c’est désormais possible) au nombre des sièges à pourvoir pour constituer la liste des candidats au conseil municipal.
• être composée alternativement de candidats de chaque sexe ;
• respecter la « hiérarchie » de la liste des candidats au conseil municipal (donc, par exemple, le candidat n° 9 de la liste municipale ne pourra pas être placé plus haut, sur la liste intercommunale, que le candidat n° 7 de la liste municipale).

Exemple :

Dans une ville de 6.000 habitants, avec 29 sièges au conseil municipal et 10 (notés ci-après en chiffres romains « X ») sièges au conseil communautaire, donc 12 noms (XII) sur la liste des candidats à l’intercommunalité :

• les XII doivent être choisis parmi les candidats 1 à 17 ;
• les I et II sont obligatoirement les candidats 1 et 2 ;
• si VI est une femme, VII est un homme, VIII est une femme, IX est un homme ;
• le candidat VIII ne peut pas être le candidat 12 si le candidat VI est le candidat 20 (pas d’inversion de la « hiérarchie » municipale) ;
• si 12 veut être VI, alors 6 à 11 ne peuvent pas être sur la liste intercommunale.

Toutefois, si le nombre de candidats au conseil communautaire devant figurer sur le bulletin excède les trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir, alors le peu de souplesse existant disparaît (et la situation se simplifie) : la liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires doit reprendre exactement l’ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal.

Par exemple, si la commune de 6.000 habitants, avec 29 sièges au conseil municipal, a 20 sièges au conseil communautaire, alors la liste des 22 candidats au conseil communautaire devra reprendre exactement la liste des candidats au conseil municipal.

 

Me Philippe BLUTEAU

Oppidum Avocats

À l’approche des fêtes de Noël et du Nouvel an, en période préélectorale, plusieurs supports traditionnels de l’expression des élus sortants devront être surveillés : c’est le cas en particulier des cartes et cérémonies de vœux.

La crainte des élus sortants quant au risque que font peser ces événements sur leur future élection doit être atténuée : s’ils prennent un minimum de précautions, ils passeront cet obstacle sans encombre.

Ainsi, le juge de l’élection ne sanctionnera l’avantage que tire (de ces supports festifs comme des autres supports) un candidat de sa fonction d’élu sortant que lorsqu’il constatera :

• soit une utilisation directement partisane,
• soit une rupture suspecte par rapport aux pratiques existant avant le 1^er septembre 2025, date d’entrée dans la période préélectorale de surveillance de la communication publique.

Le critère de l’absence d’utilisation partisane est simple à respecter : ni la carte ni la cérémonie de vœux ne doivent faire référence à une candidature, aux programmes (c’est-à-dire aux décisions susceptibles d’être prises après mars 2026), ni servir de support à une critique de l’opposant. A ce titre, il est par exemple exclu que le slogan figurant sur la carte de vœux soit identique à celui qui figurera sur les professions de foi, les tracts ou la page de campagne du candidat sur les réseaux sociaux ;

Les cartes de vœux de la mairie ne poseront pas non plus de difficulté si elles ne font aucune référence à l’élection à venir et si elles sont identiques, dans leur facture et leur diffusion, à celles produites les années précédentes.

Ainsi, le Conseil d’État a jugé qu’était légale « La carte de voeux adressée, pour l’année 2004, par le maire et les membres du conseil municipal constitue un envoi traditionnel dont le contenu se situe très directement dans le prolongement des cartes adressées les années précédentes et ne contient aucune allusion, ni aux réalisations municipales, ni aux élections cantonales de mars 2004 » (CE, 20 mai 2005, Election cantonale du canton de Saint-Gervais, n°273749).

De même concernant la cérémonie de vœux, il conviendra de respecter la pratique annuelle de la Ville : ne devront augmenter en janvier 2026 ni le nombre de cérémonies, ni les catégories de personnes invitées, ni le nombre des invités, ni le budget global consacré à la cérémonie (en incluant l’animation et l’éventuel buffet), ni la durée du ou des discours (pris individuellement et pris globalement), ni le nombre des orateurs.

Le maire pourra prononcer un discours à cette occasion, y compris en dressant le bilan collectif des actions réalisées en 2025 et des projets déjà engagés pour le reste de l’année 2026, dès lors que cet exposé est présenté « en termes mesurés » (selon l’expression du Conseil d’État), sans formules inutilement valorisantes pour lui ou l’équipe sortante et sans attaques polémiques en direction de qui que ce soit, opposition ou associations locales.

Par exemple, le maire peut remercier, à l’occasion de cette cérémonie, les agents de la collectivité, sans que ceci ne constitue une valorisation des réalisations de l’équipe sortante interdite par le code électoral. Ainsi, pour le Conseil d’État : « il résulte de l’instruction, d’une part, que la cérémonie des vœux organisée le 27 janvier 2020 par le maire sortant n’a donné lieu qu’à un bref exposé par celui-ci du bilan des réalisations de la municipalité pendant l’année 2019, sans référence à un programme électoral et sans caractère polémique et, d’autre part, que les propos par lesquels, à l’occasion de ses vœux aux agents municipaux, le directeur général des services a fait le bilan des actions menées en 2019 dans la commune visaient seulement à remercier ces agents pour le travail accompli. Il résulte également de l’instruction que les moyens mis en œuvre pour ces évènements, qui revêtent un caractère traditionnel dans la commune de Tournefeuille, n’ont pas présenté de différence notable par rapport à ceux des éditions précédentes et que les dépenses engagées par la commune au cours de l’année 2020 pour diverses cérémonies correspondent au niveau des dépenses habituellement engagées lors des années précédentes. Ces cérémonies ne peuvent donc pas être regardées comme ayant constitué une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article L. 52 1 du code électoral » (CE, 15 juil. 2021, n° 451142).

Me Philippe BLUTEAU, avocat, Oppidum Avocats

 

 

La loi créant un statut de l’élu local a été définitivement adoptée à l’Assemblée nationale. Revalorisation des indemnités, protection renforcée, meilleure conciliation avec la vie professionnelle : le texte répond à plusieurs attentes anciennes des élus. Pour les maires des petites villes, toutefois, l’effort reste en deçà des responsabilités assumées au quotidien.

L’Assemblée nationale a adopté le 8 décembre en seconde lecture, sans modification, la proposition de loi sur le statut de l’élu local. Le vote a été unanime, à l’exception des abstentions du groupe LFI. Après des mois de navettes parlementaires, marquées par les changements de gouvernement et les reports d’agenda, le texte arrive enfin au terme de son parcours. La publication est prévue d’ici la fin de l’année, à moins de quatre mois du scrutin municipal.

Le vote a été express : 18 amendements seulement étaient en discussion, tous retirés ou rejetés. Ce choix de la rapidité reflète un constat largement partagé : il était temps d’apporter des réponses aux élus locaux, dont près de 450 démissionnent chaque année, parfois épuisés par la pression, les violences ou l’impossibilité de concilier mandat, vie familiale et activité professionnelle.

Le texte comporte plusieurs avancées notables. Les indemnités des maires et adjoints des communes de moins de 20 000 habitants sont revalorisées, avec un dispositif dégressif favorable aux plus petites communes. Pour une ville de 2 000 habitants, l’indemnité maximale d’un maire sera fixée à 2 290 euros par mois. Trois trimestres supplémentaires de retraite pourront être validés sur un mandat, et les conditions d’exercice du mandat sont facilitées par le renforcement des autorisations d’absence, l’extension des remboursements de frais de garde ou la création d’un statut d’« élu étudiant ». La protection fonctionnelle devient automatique pour tout élu victime de menaces, d’outrages ou de violences dans l’exercice de ses fonctions. La sortie de mandat est également prise en compte, avec une amélioration de l’allocation de fin de mandat et l’instauration d’un contrat de sécurisation de l’engagement.

Plusieurs groupes parlementaires ont toutefois insisté sur la vigilance à porter aux décrets d’application. L’objectif affiché par le gouvernement est de publier l’ensemble des textes réglementaires avant les élections municipales, mais les délais seront serrés. Le financement des mesures suscite aussi des interrogations. La hausse de la dotation particulière élus locaux (DPEL), adoptée au Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026, serait intégralement compensée par une réduction de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. En revanche, l’indemnité annuelle de 500 euros versée à tous les maires au titre de leurs missions d’agents de l’État sera financée par l’État.

L’Association des Petites Villes de France se félicite de l’adoption du texte. Plusieurs de ses propositions de longue date ont été reprises, et l’urgence de moderniser les conditions d’exercice du mandat local est désormais reconnue. Mais pour les maires des petites villes, la revalorisation moyenne de 5 % des indemnités reste insuffisante. Les responsabilités assumées, le temps consacré au mandat et les sacrifices personnels qu’il implique ne sont pas pleinement compensés. Lorsque les conditions budgétaires le permettront, il faudra aller plus loin sur cette question, encore trop souvent considérée comme taboue.

Lire le communiqué de presse de l’APVF

Le Sénat a adopté à l’unanimité la proposition de loi transpartisane visant à créer un statut de l’élu local, un texte d’origine sénatoriale porté notamment par la ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation Françoise Gatel. Cette proposition entend améliorer les conditions d’exercice des mandats municipaux et intercommunaux et renforcer la protection des élus locaux. Elle intervient dans un contexte de désaffection croissante pour les mandats de proximité, marqué par un nombre élevé de démissions et à quelques mois du renouvellement municipal de 2026.

Fruit de plusieurs mois de concertation entre parlementaires, associations d’élus et gouvernement, le texte constitue une étape de reconnaissance de l’engagement local et une première réponse à la crise des vocations. Il sera suivi, selon l’exécutif, d’un futur projet de loi de décentralisation, attendu dans les prochaines semaines.

Le Sénat a confirmé plusieurs avancées issues de la première lecture à l’Assemblée nationale. Sur le plan financier, la proposition de loi acte la revalorisation des indemnités de fonction des maires et adjoints des communes de moins de 20 000 habitants, avec un barème dégressif plus favorable aux plus petites communes. Cette évolution vise à reconnaître la charge de travail croissante des maires et à garantir une meilleure équité entre collectivités. Ainsi, dans une commune de 2 000 habitants, l’indemnité maximale de fonction du maire sera portée à 2 290 euros brut par mois, contre 2 121 euros actuellement.

Le texte introduit également une bonification de trimestres de retraite, à raison d’un trimestre validé par mandat, dans la limite de trois. Cette mesure, qui résulte d’un compromis avec le gouvernement, a été calibrée pour rester soutenable financièrement tout en reconnaissant l’investissement des élus, souvent contraints de mettre entre parenthèses leur activité professionnelle.

Sur le plan éthique, les sénateurs ont supprimé la disposition qui imposait aux maires et présidents d’intercommunalité de s’engager publiquement à respecter les valeurs et symboles de la République. Ce dispositif, introduit en commission des lois, avait suscité des réserves parmi les associations d’élus et les parlementaires, en raison de son caractère jugé stigmatisant. Le Sénat a préféré maintenir la charte de l’élu local, déjà lue lors de l’installation du conseil municipal, tout en y ajoutant une référence explicite à la laïcité et aux valeurs républicaines.

La proposition de loi comporte également des mesures destinées à faciliter la conciliation entre vie personnelle et engagement public. Le congé électif pour les têtes de liste aux élections locales est porté de dix à vingt jours ouvrés, et les frais de garde des élus municipaux des communes de moins de 10 000 habitants seront désormais remboursés par l’État. Ces mesures visent à favoriser l’accès aux fonctions électives des actifs, des jeunes et des femmes, dont la disponibilité reste un frein majeur à la participation à la vie locale.

Sur le volet juridique, le texte redéfinit le délit de prise illégale d’intérêts, en précisant son caractère intentionnel et la nécessité qu’il soit commis en connaissance de cause. L’objectif est de protéger les élus agissant de bonne foi dans l’intérêt général tout en conservant un cadre strict de prévention des conflits d’intérêts. Par ailleurs, les élus détenant plusieurs mandats, notamment au sein d’une commune et d’un groupement de collectivités, ne seront plus considérés comme en situation de conflit d’intérêts lorsque les décisions concernent des affaires communes à ces structures.

Enfin, la protection fonctionnelle – jusqu’ici réservée aux élus titulaires d’un mandat exécutif – est désormais étendue à l’ensemble des conseillers municipaux. Cette évolution permettra à tout élu local de bénéficier d’un accompagnement juridique et financier en cas de menaces, de diffamation ou de procédures liées à l’exercice de son mandat.

 Le texte doit maintenant être examiné en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, en vue d’une adoption définitive avant la fin de l’année 2025.

Pour l’APVF, ce n’est pas encore le véritable statut de l’élu local que nous appelons de nos vœux, mais ce texte comporte des avancées solides et nécessaires, à cinq mois des élections municipales. L’APVF est déterminée à poursuivre le combat en faveur d’une revalorisation plus juste des indemnités des Maires des petites villes, qui demeurent à ce stade largement insuffisantes au regard de leur engagement et de leurs responsabilités.