Le devenir de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) entre dans une nouvelle phase. Dans un rapport rendu public le 6 mai, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l’administration estiment qu’une réforme structurelle du régime des retraites des agents territoriaux et hospitaliers est désormais devenue indispensable.
La situation financière du régime est particulièrement préoccupante. Pour la seule année 2024, le déficit de la CNRACL atteint près de 3 milliards d’euros. Malgré les hausses de cotisations décidées récemment par le gouvernement, les experts considèrent que les mesures engagées ne permettront pas d’assurer durablement l’équilibre financier du système.
Une réforme déjà engagée mais jugée insuffisante
Mandatées en 2025 par le Premier ministre de l’époque, François Bayrou, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l’administration avaient pour mission de proposer des solutions capables de rétablir l’équilibre du régime à l’horizon 2045.
Le gouvernement avait déjà repris l’une de leurs premières recommandations : l’augmentation progressive des cotisations patronales versées par les collectivités et les hôpitaux employeurs. Entre 2025 et 2028, le taux doit ainsi progresser de douze points.
Cette hausse doit générer plusieurs milliards d’euros de recettes supplémentaires chaque année. Toutefois, selon les inspections, cet effort ne couvrirait qu’un peu plus de la moitié des besoins réels du régime. Autrement dit, même avec cette mesure particulièrement coûteuse pour les finances locales, le déséquilibre resterait important.
Des solutions d’urgence sur la table
Face à cette impasse, les auteurs du rapport évoquent plusieurs leviers à court terme afin de limiter l’aggravation de la situation financière.
Parmi les pistes avancées figure une diversification des ressources destinées à financer les mécanismes de solidarité pris en charge par la CNRACL. Les inspections suggèrent également un renforcement de la « compensation démographique », c’est-à-dire une contribution accrue des autres régimes de retraite.
Autre proposition notable : la création d’une contribution spécifique liée à l’emploi des agents contractuels. L’objectif serait de réduire l’écart de coût entre fonctionnaires titulaires et non-titulaires, alors que l’augmentation récente des cotisations ne concerne que les premiers.
Le rapport estime aussi qu’une reprise partielle de la dette du régime par l’État ou par la Cades, la caisse chargée d’amortir la dette sociale, deviendra probablement inévitable dans les années à venir.
Une nouvelle hausse des cotisations écartée
Les inspections considèrent néanmoins que ces ajustements ponctuels ne suffiront pas. Une nouvelle augmentation des cotisations employeurs serait théoriquement nécessaire, à hauteur d’environ sept points supplémentaires.
Mais les auteurs du rapport jugent cette option politiquement et financièrement difficilement soutenable pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers, déjà confrontés à de fortes tensions budgétaires.
Vers une transformation profonde du système
Au-delà des mesures financières immédiates, le rapport ouvre surtout la voie à une réforme structurelle de grande ampleur.
Les inspections proposent d’abord de renforcer le pilotage national des retraites publiques. Elles recommandent notamment qu’un rapport spécifique sur les retraites de la fonction publique soit présenté régulièrement par le Conseil d’orientation des retraites (COR). Elles souhaitent également qu’une réunion annuelle du Conseil commun de la fonction publique soit consacrée à cette question.
Mais la principale évolution envisagée concerne l’avenir même de la CNRACL. Deux scénarios sont aujourd’hui mis en avant.
Le premier consisterait à rapprocher le régime des agents territoriaux et hospitaliers de celui des salariés du secteur privé, avec des règles harmonisées en matière de cotisations et d’assiette.
Le second scénario prévoit la création d’un grand « pôle public » réunissant les retraites des trois fonctions publiques : État, territoriale et hospitalière. Cette nouvelle structure fonctionnerait comme une caisse autonome, tout en conservant les équilibres financiers propres à chaque régime existant.
Un calendrier qui pourrait s’accélérer
Les inspections appellent à engager rapidement les discussions sur cette réforme. Elles recommandent le lancement des travaux préparatoires et des concertations dès 2026, avec une traduction législative possible dans les textes budgétaires et sociaux de 2028.
Elles suggèrent également la mise en place d’une structure dédiée chargée de piloter les négociations et d’organiser les futures décisions gouvernementales.
Ce rapport marque ainsi une étape importante dans le débat sur l’avenir des retraites publiques. Au-delà de la seule CNRACL, il relance la question plus large de l’organisation et du financement des régimes de retraite de la fonction publique française.
Téléchargez le rapport en cliquant ici.