Finances et fiscalité locales

Durant l’année 2018, l’APVF s’est particulièrement investie dans les domaines des finances locales et de la fiscalité. Dans un contexte marqué d’une part, par un changement radical de méthode pour la maîtrise des dépenses locales et d’autre part, par l’annonce de la suppression intégrale de la taxe d’habitation, l’APVF est, plus que jamais, déterminée à soutenir les petites villes en plaidant pour la création d’outils permettant une meilleure lisibilité financière, une remise à plat en profondeur de la fiscalité locale, et enfin une refonte de la dotation globale de fonctionnement afin que sa répartition soit plus juste et plus prévisible d’une année sur l’autre.

La réduction de l’épargne brute et de la capacité de désendettement auxquelles s’ajoutent les difficultés rencontrées par de nombreux élus locaux à garantir le bon fonctionnement des services publics attendus légitimement de la population n’ont cessé d’inquiéter depuis quelques années.

L’APVF, déplorant cette dégradation de la situation financière de nombreuses petites villes résultant de la baisse des dotations depuis 2013, avait demandé son étalement en 2014, puis la stabilisation de leur montant à partir de 2017. Pour l’APVF, outre ses effets négatifs sur les finances locales, la baisse des dotations ne se justifiait plus au regard des efforts importants de maîtrise des dépenses locales et les économies dégagées sur la période 2014-2017. Conformément à cette demande, la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a stabilisé les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales pendant cinq ans. Cette stabilisation globale a été entérinée dans la loi de finances pour 2018 et dans le projet de loi de finances pour 2019.

Photo : Jean-Michel Baylet, ancien ministre dédié à l'Aménagement du territoire et les collectivités locales, souligne la mobilisation de l'APVF sur la DGF en 2017

Face aux nombreuses baisses individuelles de dotations constatées en 2018, l’APVF a demandé au  Gouvernement que des mesures soient rapidement prises pour lisser, voire neutraliser, ces pertes de recettes, parfois très importantes. Le projet de loi de finances pour 2019 ne répond qu’à la marge à cette demande.

D’une part, elle prévoit que le préfet explique les écarts de montants constatés, d’une année sur l’autre, lors de la notification de la DGF aux collectivités territoriales et, d’autre part, elle étend le mécanisme de sortie lissée applicable à la DSU et à la 1ère fraction de la DSR à l’ensemble des communes ne remplissant plus les conditions d’octroi de la DSR. Ainsi, les communes perdant le bénéfice de la DSR pourront recevoir, pendant un an, la moitié de la dotation reçue l'année précédente. Mais comme l’a indiqué l’APVF lors d’auditions à l’Assemblée nationale, seulement 10 % des petites villes ont perdu de la DSR, tandis qu’elles sont 48 % à avoir perdu de la DGF et 67 %, de la dotation forfaitaire. Si l’APVF a soutenu la proposition de l’AMF de créer un fonds spécial de lissage pour les communes les plus frappées par les baisses de dotation de péréquation afin de les étaler dans le temps, elle considère qu’il faut aller plus loin et mener à bout la réforme de la dotation globale de fonctionnement pour que sa répartition sur l’ensemble du territoire soit plus juste et plus prévisible.

Elle rappelle qu’elle s’oppose fermement à une DGF territoriale et demande, en revanche, une meilleure prise en compte des charges de centralité. Alors que le projet de loi de finances pour 2019 a enterré la réforme, le Président de la République a annoncé, le 21 novembre 2018, la reprise des réflexions. Des propositions seront formulées dans ce cadre.

 

Photo : Rencontre entre une délégation de l’APVF et Edouard Philippe, Premier ministre en novembre 2017 au sujet des finances locales

La contractualisation d’un objectif de maîtrise des  dépenses réelles de fonctionnement mise en place par la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ne concerne que les 322 plus grandes collectivités territoriales. Pour elles, le non-respect de leur objectif est sanctionné via un mécanisme de reprise financière, à l’issue d’une évaluation annuelle réalisée par le préfet. Pour l’APVF, ce mécanisme contraignant d’encadrement des dépenses locales porte une atteinte à l’esprit de la décentralisation et à l’autonomie de gestion des collectivités territoriales.

C’est pourquoi, l’APVF s’est beaucoup investie en 2017 pour que soient exclues les petites villes du dispositif. Le texte initial prévoyait que seules les communes de plus de 50 000 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants seraient obligés de contracter avec l’Etat. Conformément aux propositions de la mission Bur-Richard, le Gouvernement a opté pour un critère de « seuil de dépenses réelles de fonctionnement » (DRF), plus adapté qu’un critère de population. Tout l’enjeu a été alors de déterminer ce « seuil ». La mission Bur-Richard recommandait un seuil de 30 millions d’euros de DRF. S’il avait été retenu, de nombreuses petites villes auraient été intégrées de fait dans le dispositif de contractualisation. L’APVF s’est positionnée en faveur d’un seuil plus élevé afin qu’elles en soient définitivement écartées, ce qu’elle a obtenu : l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 retient un seuil de 60 millions d’euros de DRF.

 Bien qu’écartées des contrats financiers, les petites villes sont indirectement impactées par leur mise en œuvre et les contraintes renforcées qui pèsent désormais sur les régions, les départements et les EPCI contractants (805 petites villes sont intégrées à des EPCI légalement obligés de contracter). Dans le cadre du groupe de travail réunissant des membres de la Direction générale des collectivités locales et les associations de représentants d’élus, l’APVF a veillé à ce que les dépenses de reversement (fonds de péréquation, attributions de compensation, FNGIR) soient effectivement retraitées des dépenses réelles de fonctionnement servant de base à l’évaluation de l’objectif. Il est fondamental, en effet, que la contractualisation n’interfère pas sur les solidarités territoriales. L’APVF s’interroge sur les moyens de contrôle de l’exécution des contrats dont pourraient disposer les petites villes « tiers ».

L’APVF a obtenu, en 2017 et en 2018, la pérennisation et l’abondement du fonds de soutien à l’investissement public local. Face à la baisse de 7 % des crédits de la DSIL entérinée par le projet de loi de finances pour 2019 et aux écarts sensibles entre les crédits engagés, chaque année, en faveur de l’investissement et les crédits effectivement alloués aux collectivités (crédits de paiement), l’APVF a alerté, à plusieurs reprises dans le cadre des discussions parlementaires, les députés de la majorité sur la problématique de l’accès aux crédits des petites villes et surtout, le besoin d’une certaine continuité de l’action de l’Etat et de son soutien technique et financier.

En effet, pour l’APVF, la sous-consommation annuelle des crédits n’est pas due à une surbudgétisation en loi de finances initiale, mais par la difficulté pour les petites villes de trouver les financements complémentaires nécessaires à l’obtention des crédits de l’Etat et du fait que les territoires les plus éloignés de la préfecture de région sont souvent pénalisés : les crédits sont fléchés, en majorité, sur la ville principale et sa métropole. Plusieurs amendements de Loïc Hervé, député de la Haute-Savoie, secrétaire général de l’APVF, ont été adoptés au Sénat, pour y remédier. Ils proposent notamment de renforcer les pouvoirs du préfet de département et de créer une commission départementale des investissements locaux, chargée de contrôler la répartition des crédits de la DSIL et de la DETR. Ces mesures, si elles étaient définitivement votées, répondraient à une demande forte de l’APVF.

L’une des mesures phares du Président de la République, Emmanuel Macron, a été le dégrèvement progressif de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages, sur leur résidence principale. Suite à la décision du Conseil constitutionnel, qui conditionnait la constitutionnalité de la mesure au traitement des 20 % restants assujettis, il a finalement décidé de supprimer intégralement l’impôt, pour 100% des ménages. Dans le cadre des réflexions menées sur les scénarios envisagés pour son remplacement, l’APVF a été auditionnée par la mission Bur-Richard et par le Gouvernement.