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Alors que les mois à venir seront consacrés aux discussions parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2017 et qu’au même moment la perspective des élections présidentielle et législatives de 2017 retient l’attention de tous et cristallise certains débats, l’APVF souhaite tous les mois donner la parole aux maires de petites villes pour mieux connaitre la réalité économique et financière de ces territoires, comprendre leurs décisions et leurs difficultés et relayer toutes leurs attentes pour 2017.

Retrouvez ici l'entretien de Pierre Jarlier, Maire de Saint-Flour

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Tout d’abord, la version adoptée par l’Assemblée nationale réaffirme la spécificité des territoires de montagne et la nécessaire adaptation des politiques publiques et des dispositions générales à leur endroit, tout particulièrement en matière d’urbanisme. Ainsi, le titre III du projet de loi ambitionne précisément de « faciliter la réhabilitation de l’immobilier de loisir en adaptant les règles d’urbanisme ». En l’état du texte, ce sont les documents d’orientation et d’objectifs relatifs au SCoT qui auraient vocation à fixer les objectifs de la politique de réhabilitation de l’immobilier de loisir. De fait, le texte invite les collectivités situées en zone de montagne à inscrire leur politique urbanistique –qu’elles se traduisent par des opérations de réhabilitation ou la création d’unités touristiques nouvelles (UTN)-  dans le cadre d’une politique d’aménagement prévue par un SCoT.

D’autre part, le texte prévoit que les communes ou les EPCI soient en mesure de définir les engagements ainsi que les dispositifs de contrôles des aides dans le cadre de la délibération portant création de l’ORIL. Les propriétaires de biens qui ont recours aux plateformes numériques pour la location pourront également accéder aux aides si communes ou EPCI en décident ainsi.

Les députés ont également réécrit en partie l’article 19 du projet de loi qui désormais entérine une simplification du régime des UTN en séparant les opérations stratégiques, définies au sein des SCoT, et les opérations de proximité, plus locales, qui relèvent des PLU.

Enfin, l’article 20 vise à adapter les règles d’urbanisme aux spécificités de lieux particuliers de montagne : il crée l’obligation d’instituer une servitude administrative en ce qui concerne l’utilisation d’un chalet d’alpage ou d’un bâtiment dans les cas où ils ne sont pas desservis par les voies et réseaux traditionnels ou lorsque ces derniers sont desservis par des voies inutilisables durant la période hivernale. La délivrance de l’autorisation préfectorale sera conditionnée à l’institution de cette servitude. Ainsi faite, cette rédaction évitera  aux communes d’être obligées d’assurer la desserte de ces constructions isolées, une opération parfois très coûteuse pour les petites villes de montagne. L’APVF sera attentif aux suites que réservera à ce texte l’examen par le Sénat.

La ministre a souhaité que cette Charte, en accompagnement des dispositions de nature législative, serve de guide de bonnes pratiques pour les maîtres d’ouvrages et les porteurs de projet désireux de lancer une démarche de démocratie participative.

En préambule, le texte affirme que toute personne concernée par un projet doit pouvoir participer à son élaboration, condition « nécessaire à l’amélioration de sa qualité et à sa légitimité ». Les valeurs et principes de la Charte constituent « le socle d’un processus participatif vertueux », sorte de guide pour mettre en œuvre un dispositif de concertation, dans la limite « des dispositions législatives et réglementaires existantes avec lesquelles ils convergent pour œuvrer à l’amélioration de la culture de participation ».

La Chartre inclut quatre grands principes directeurs de la participation du public.

• S’inscrire dans un cadre clair et partagé. Le public doit avoir accès, « dans les limites définies par la loi, à une information complète, transparente, sincère, pertinente et intelligible tout au long, de la conception à la réalisation du projet ».
• S’inscrire dans un état d'esprit constructif (fait d'esprit d'écoute, d'acceptation des divergences…).
• Elaborer une « démarche pro-active » pour mobiliser des participants au-delà des habitués de l’exercice et des personnes très directement concernées.
• Encourager le pouvoir d'initiative du citoyen en valorisant les contributions du public et en l'incitant à exprimer les informations et expertises qu'il peut vouloir verser au débat….

Sans caractère obligatoire et outil de contrôle de ses signataires, les premières applications de la charte verront le jour au sein des plans, programmes et projets dont le ministère de l'Environnement assure la maîtrise d'ouvrage. Les premiers adhérents à cette méthode de concertation seront réunis avant la fin 2016 lors d'un événement de lancement.

Une baisse marquée des dotations de l’Etat aux collectivités locales

La Cour indique que les contraintes financières pesant sur les ressources des collectivités locales ne se sont que modérément durcies en 2015.

En 2015, la baisse des dotations a été nettement plus forte (-3.7Mds€). L’ensemble des concours financiers de l’Etat qui inclut les prélèvements sur recettes ont diminué de 6.8%, soit 3.9Mds€. Mais cette accélération de la baisse des dotations a été partiellement compensée par :

-la hausse des dotations de péréquation en faveur des collectivités les plus en difficulté

-l’augmentation de 9%, soit 2.9Mds€ de la fiscalité transférée par l’Etat aux départements et aux régions.

Des recettes fiscales dynamiques

La Cour souligne que les produits des impôts directs se sont accrus de 56.9Mds€ en 2015. À cette occasion, la Cour a rappelé que la baisse des concours financiers de l’Etat doit s’accompagner d’une meilleure maitrise des dépenses de fonctionnement et d’une sélection plus exigeante des investissements, plutôt que d’une augmentation des impôts locaux.

Cependant, la Cour observe que la baisse des dotations n’a pas conduit les communes et les intercommunalités à relever sensiblement les taux de leurs impôts locaux. La progression des produits fiscaux est davantage venue d’un accroissement spontané des bases des impôts que d’une augmentation des taux.

Le recul des dépenses des collectivités locales s’est accentué en 2015

En moyenne, les dépenses des collectivités locales ont reculé de 0.9%. Plus précisément, le rythme de leurs dépenses de fonctionnement a diminué grâce à des baisses des achats de biens et de services, et des subventions versées. Le rythme des dépenses de personnel a été divisé par trois, déduction faite de l’impact des décisions prises au plan national en matière de fonction publique.

Une amélioration de l’épargne brute

Même si leur épargne a cessé de diminuer, elles ont encore réduit leurs dépenses d’investissement. La situation financière s’est dans l’ensemble améliorée même si le nombre de départements rencontrant des difficultés augmente et malgré la situation préoccupante de certaines collectivités. A titre d’exemple, 77 villes de 20 000 à 50 000 habitants et 4 villes de plus de 100 000 habitants sur 39 ont affiché une épargne nette négative.

Dès lors, les administrations publiques locales ont contribué pour plus de la moitié à la réduction du déficit public national.

Les efforts de gestion portent leurs fruits

L’évolution de la situation financière est très différente selon les catégories de collectivités. Elle a globalement été plus favorable pour les communes et leurs groupements. Au-delà de la mise en place des nouvelles métropoles, les efforts de gestion ont trouvé une traduction concrète. Combinés à la reprise des recettes fiscales, ils ont permis dans l'ensemble d’interrompre l’effet de ciseaux.

Cependant, la Cour demeure vigilante car malgré la poursuite de la réduction de leurs investissements, les collectivités ont continué à s’endetter pour investir. La Cour insiste ainsi sur le fait que l’investissement n’est pas vertueux en lui-même. Pour la Cour, l’investissement est vertueux lorsqu’il répond à un besoin collectif, lorsqu’il est produit avec le souci de l’efficacité et de l’efficience, et lorsque les dépenses de fonctionnement qu’il entraine ont été correctement anticipées.

L’année 2016 s’annonce plus difficile

Pour la Cour, les améliorations observées en 2015 pourrait ne pas se poursuivre en 2016 car :

-la contrainte qui pèse sur la gestion locale va se durcir avec la baisse plus forte des transferts financiers de l’Etat et un moindre dynamisme des recettes fiscales ;

-les dépenses de fonctionnement devront intégrer les conséquences financières des mesures nationales sur la fonction publique et de la nouvelle organisation territoriale ;

-la reprise de l’investissement local au niveau du bloc communal ne sera pas sans conséquence sur leur situation financière.

La nécessité de rendre prévisible les ressources locales

Pour la Cour, le pilotage efficace de l’équilibre budgétaire local nécessite des ressources fiscales prévisibles. Or les impôts locaux ne le sont pas. 3 exemples :

-L’obsolescence des valeurs locatives. La réforme engagée depuis 2010 est aujourd’hui encore inaboutie ;

-L’opacité du système complexe des exonérations législatives d’impôts locaux et de leurs compensations par l’Etat ;

-L’instabilité du produit de la CVAE.

Le dialogue entre l’Etat et les collectivités locales doit être amélioré avec une association des collectivités dans la définition de l’Objectif d’évolution de la dépense locale et concernant le programme de stabilité qui prévoit la trajectoire financière sur plusieurs années.

De plus, la Cour réitère sa recommandation d’une loi de financement des collectivités territoriales.

L’évolution dynamique des dépenses de personnel

Entre 2008 et 2015, ces dépenses ont progressé de +23%.

Sous la pression d’une forte baisse des dotations, les collectivités ont engagé des efforts sur leur masse salariale.

Pour la Cour, il faut que cette démarche soit durable et critique les faiblesses de gestion : une évaluation non méthodique des besoins, un suivi imprécis des ressources humaines, une gestion prévisionnelle insuffisamment développée, des mutualisations à approfondir ou encore un remplacement des départs en retraite encore trop souvent systématique.

Enfin la Cour pointe du doigt une durée annuelle du travail moyenne inférieure à la durée légale, un absentéisme élevé, le régime indemnitaire trop dynamique et faiblement modulé

L’APVF a toujours indiqué que les élus locaux avaient pleinement conscience de la nécessaire réduction des déficits publics et maitrise de la dépense publique, et constate que ces efforts d’ampleur ont porté leur fruit.

L’APVF rappelle que les petites villes sont en grande majorité engagées dans des politiques de réduction de leurs dépenses de fonctionnement et notamment leurs dépenses de personnel. Si des efforts doivent effectivement être poursuivis, l’APVF appelle néanmoins à la vigilance sur le bon fonctionnement des services de proximité et sur la préservation du maillage associatif, indispensable aux petites villes.

Par ailleurs, si pour la Cour des comptes la baisse des transferts financiers a été en partie compensée par le dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux, l’APVF souligne que les départements et les régions sont principalement concernés et que les taux des impôts du bloc local restent stables : +1.2% en 2015 ; environ +0.9% en 2016.

Plus précisément, l’APVF insiste sur la réalité des capacités contributives des ménages et des entreprises présentes dans les petites villes et sur le fait que plus des 2/3 des petites villes n’ont peu ou pas de marges en matière de fiscalité. Pour beaucoup d’entre elles, la progression de leurs recettes provient de la solidarité nationale et locale.

C’est pourquoi, dans un contexte de rigueur budgétaire et en l’absence de réelle autonomie fiscale, l’APVF insiste sur la nécessité d’une péréquation plus juste et plus importante.

Le vendredi 30 septembre, Patrick Kanner, ministre de la Ville, et Hélène Geoffroy, secrétaire d'Etat, ont présenté la partie politique de la ville, du projet de loi de finances (PLF pour 2017). Les 411 millions d’euros de budget pour 2017, dont 396 millions d’euros de crédit d’intervention, se diviseront notamment entre la réussite éducative (77M€), l’intervention de 4 000 adultes-relais (67,2M€), le soutien au secteur associatif (200 M€) et l’accompagnement de la généralisation de l’expérimentation soirs et week-ends (5 M€). Par ailleurs, un dégel est programmé début 2017 pour permettre de financer la totalité de la reconduction du dispositif des CIEC à hauteur de 31 M€.

Cette baisse des crédits de la politique de la ville s’ajoute à la baisse des crédits de droit commun et à l’abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties. L’APVF maintient donc toute son attention sur le financement de la politique de la ville, alors que la baisse de la DGF a déjà durement touché les petites communes.

L'Etat réinvestit le financement du NPNRU

Dans le domaine du renouvellement urbain, le Gouvernement a acté le principe du retour de l’Etat dans le financement de l'Anru. Aujourd'hui, les 5 milliards d'euros programmés dans le cadre du PNRU viennent à 93% d'Action Logement. Plusieurs centaines de millions devraient ainsi venir abonder le NPNRU. Cela sera notamment permis par les augmentations de la dotation de solidarité urbaine (DSU), à hauteur de 180 millions d'euros, et de la dotation Politique de la ville (DPV), pour les villes les plus pauvres.

Par ailleurs, les HLM disposeront de 3 milliards d'euros de prêts, conformément aux annonces de Manuel Valls lors du congrès de l’Union sociale de l’habitat (USH). Cela représente un milliard d'euros de prêts supplémentaires qui sera débloqué par la Caisse des Dépôts pour alimenter les fonds propres des bailleurs sociaux. Les 2 premiers milliards serviront à accélérer des travaux de rénovations pour 137.000 logements, à en construire 23.000 nouveaux chaque année. Le troisième milliard permettra augmenter la production. Le Gouvernement estime à plus de 10 milliards d'euros de travaux devraient être ainsi déclenchés grâce aux 3 milliards de prêts long terme, gratuits, dont le différé d'amortissement est de vingt ans. 

L’APVF mène actuellement une enquête sur la politique de la ville et se tourne vers ses élus pour recueillir des témoignages sur la situation, les problématiques particulières et les enjeux de la politique de la ville dans les petites villes.

Pour participer à cette enquête : Erwann CALVEZ- ecalvez@apvf.asso.fr / 01 45 44 00 83