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7 février 2017 -  La laïcité : quelles applications concrètes dans la vie municipale ?

Me Philippe BLUTEAU, Cabinet Oppidum Avocats

I. La laïcité et l’utilisation des moyens de la collectivité

A. Les subventions directes 

1. Associations cultuelles et associations culturelles, une distinction parfois délicate à opérer

2. Les projets qui peuvent être subventionnés

B. Le cas particulier des édifices du culte 

1. Quelles obligations pour la commune ?

2. Quelles sont les techniques de financement autorisées et interdites ?

C. Les mises à disposition de moyens et de locaux

II. La laïcité et le service public communal

A. Laïcité et espace public

1. Quelle place pour les crèches de Noël ?

2. Quelles réunions sur la voie publique ?

3. Quelle organisation des cimetières (les carrés confessionnels) ?

B. Laïcité et liberté d’expression

1.Le devoir de neutralité des agents

2. Le cas délicat des élus municipaux

C. Laïcité dans les établissements scolaires

1. Les limites au port de signes religieux

2. Quelle place pour les revendications individuelles à la cantine ?

Ce forum vise à accompagner les élus des collectivités et le mouvement sportif dans la définition, l’application et le développement de leurs politiques sportives.

De la gestion des équipements aux dernières innovations exposées par les acteurs économiques de la filière sport, le forum SportColl présente des solutions adaptées aux problématiques des territoires à travers des conférences, des tables rondes et des ateliers thématiques.

Durant 3 jours, les décideurs des politiques sportives territoriales, les experts en politique sportive et l'ensemble des acteurs économiques du secteur se rencontrent afin de bâtir ensemble le paysage du sport et des loisirs de demain.

L’accès au Forum SportColl est gratuit pour les membres de l’APVF. Pour bénéficier de votre inscription gratuite, il suffit de vous inscrire au lien suivant : http://www.sportcoll.com/site/FR/Visiter/Obtenir_votre_badge,C76293,I76302.htm?KM_Session=1349c31ec7b471128286969ce902dd89 et d’utiliser le code suivant : SC18APVF

L’accès au forum SportColl donne également droit pour les membres de l’APVF à un accès gratuit au tournoi Open Sud de France, à ses animations ainsi qu’au Village VIP Sud de France.

Dispositif :

Il ressort de ladite circulaire que, dans la FPT (agents publics exclusivement), la hausse de 1,7 point de CSG sera compensée par une « indemnité compensatrice ». La nature et les modalités du calcul de l’indemnité varient selon le statut de l’agent public :

-pour les fonctionnaires : la compensation se traduit par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) de 1 % et ;

-pour les contractuels : la compensation se traduit par la suppression des cotisations maladies (0,75 %) et de la contribution à l’assurance-chômage (1 % ou 2,4 % selon les cas).  

NB : visiblement, et contrairement aux annonces d’E. Macron, la compensation ne s’effectuera pas par le versement d'une indemnité compensatrice de perte du pouvoir d'achat pour celles et ceux qui ne versent pas de cotisations salariales.

Les modalités de calcul de l’indemnité, mise en paye « si possible » dès le 1^er janvier 2018, seront arrêtées par décret d’application, dès la promulgation de la LF 2018.

Aux termes de la circulaire précitée, le calcul de l’indemnité pourrait s’établir comme suit (cas des agents publics rémunérés au 31 décembre 2017) :

1° indemnité pour les fonctionnaires = [(Rémunération annuelle brute perçue par l’agent en 2017 x 1,6702 %) – montant annuel de cotisations payé par l’agent en 2017 au titre, le cas échéant, de la contribution exceptionnelle de solidarité (1 %)] x 1,1053 / 12

NB : la circulaire rappelle que tous les fonctionnaires ne sont pas assujettis à la CES.

2° indemnité pour les contractuels = [(Rémunération annuelle brute perçue par l’agent en 2017 x 1,6702 %) – montant annuel de cotisations payé par l’agent en 2017 au titre de la cotisation maladie (0,75 %) et de la contribution-chômage (1 % ou 2,4 %)] x 1,1053 / 12

NB : la circulaire rappelle que tous les contractuels ne sont pas assujettis aux cotisations maladie et chômage. De même, certains fonctionnaires à temps partiel sont assujettis à la cotisation maladie.

Quel impact pour les budgets locaux :

L’indemnité compensatrice sera versée, tous les mois, à compter « si possible » du 1^er janvier 2018, par les employeurs territoriaux à leurs agents.

L’Etat s’est engagé à rembourser les collectivités territoriales via une baisse des cotisations maladie.  

Le problème soulevé par l’ensemble des élus et de leurs représentants résulte du fait que l’indemnité compensatrice porte sur toutes les catégories d’agents, titulaires et contractuels, tandis que le remboursement aux employeurs territoriaux, via la baisse des cotisations maladie, ne s’applique qu’aux fonctionnaires.

Par conséquent, ce dispositif ne sera pas neutre pour les budgets locaux : le remboursement par l’Etat reste insuffisant.

Téléchargez la circulaire en cliquant ici : http://www.maire-info.com/upload/files/circulairecsg.pdf

L’APVF obtient gain de cause sur de nombreux plans :

L’article 10 pose deux objectifs pour les finances locales : un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement et un objectif de réduction du besoin de financement. Ils s’imposent à l’ensemble des collectivités territoriales.

L’ancienne version était très ambiguë parce qu’elle fixait également le régime des contrats d’objectifs et des sanctions, lesquelles n’étaient pas strictement limitées aux collectivités contractantes. Du coup, les maires des petites villes ne savaient plus qui était concerné et par quoi (Cf. APVF, « Trajectoire financière : objectifs, contrats, mécanisme de correction, les petites villes sont-elles concernées ? », 26 octobre 2017). L’APVF avait, alors, porté plusieurs amendements afin de sortir expressément les petites villes du dispositif de sanction et de mieux délimiter le régime des contrats en y consacrant un article à part entière. Elle n’a cessé de souligner les incohérences juridiques et le manque de visibilité qui en résultait.

Ces démarches ne sont pas restées vaines. Le Gouvernement a tranché en faveur des petites villes en basculant le dispositif contractuel vers l’article 24 du projet de loi de programmation. Désormais, les contrats d’objectifs et la règle d’or renforcée ont un champ d’application strictement délimité.

L’article 24 modifié fixe d’une part le régime des contrats d’objectifs et d’autre part, la règle d’or renforcée. Ces deux mécanismes de maîtrise des dépenses et de l’endettement local étant, l’un et l’autre, circonscrits à l’ensemble des régions, des départements, et des communes et de leurs EPCI « dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros », soit 340 collectivités territoriales. Ainsi, les petites villes ne sont plus concernées par ces dispositifs.

A noter que, comme le requérait très fermement l’APVF, le seuil de dépenses réelles de fonctionnement a bien été relevé par rapport aux propositions du rapport Richard/Bur (seuil de 30 millions d'euros) et les budgets annexes sortis du calcul, évitant ainsi toute intégration fortuite de petites villes au dispositif (ex. en région Hauts-de-France, les villes de Grand-Synthe, Gravelines, Le Touquet, Abbeville auraient été intégrées). Mieux encore, ces critères sont étendus à la règle d’or renforcée.

Les autres collectivités, conservent la faculté de contracter. Si elles contractent, les objectifs d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement et du besoin de financement ainsi que les modalités de mise en œuvre du ratio d’endettement seront négociées avec le représentant de l’Etat. En cas de dépassement, un mécanisme de reprise financière est actionné. A l’inverse, lorsque les collectivités respectent leurs objectifs, elles bénéficieront d’une facilité d’accès aux crédits de la dotation de soutien à l’investissement local.

L’APVF, même si elle garde l’œil, se félicite de voir les petites villes excluent définitivement du dispositif contractuel et précisément des sanctions (sans préjuger d’une révision ultérieure du montant de dépenses réelles de fonctionnement et du périmètre des budgets pris en compte dans le calcul). Pour la règle d’or renforcée, le remplacement du critère de population par un critère de seuil de dépenses réelles de fonctionnement de 60 millions d’euros, est plus favorable, y compris si l’année de référence est 2016.

Toutes les batailles ne sont pas encore gagnées. Points de vigilance de l’APVF :

Si les petites villes sont, pour l’heure, écartées expressément du dispositif, il n’est pas certain qu’elles n’en subissent pas les conséquences. L’APVF met en garde le Gouvernement : les facilités d’accès aux crédits d’investissement pour les collectivités cocontractantes qui respectent leurs objectifs ne devra pas avoir pour effet consécutif une réduction de l’enveloppe consacrée aux autres collectivités.

De plus, comme le souligne très justement un article de maire info, « le resserrement des dépenses de fonctionnement des grandes collectivités ne pourra pas être sans conséquence sur les plus petites ». En effet, parmi les dépenses de fonctionnement des départements et des régions, « il y a des lignes de financement pour les communes et les EPCI, dans toute sorte de domaines, comme les fonds de concours destinés à la réalisation mais aussi au fonctionnement d’un équipement public local … ». Ainsi, pour faire face à leurs contraintes budgétaires, et respecter les termes du contrat, certaines collectivités cocontractantes « auront fatalement la tentation de leur faire, entre autres, sur ces lignes-là. Avec à la clé une diminution des recettes pour les communes et EPCI de leur territoire ».

Certains regrets de l’APVF, comme l’absence de certitude s’agissant de la stabilisation des dotations :

Il est important de souligner que la proposition du rapport Richard/Bur visant à instituer des « contreparties collectives » aux nouveaux efforts demandés à l’ensemble des collectivités territoriales, y compris celles qui ne contractent pas, n’a pas été suivie d’effet.

En effet, l’APVF regrette que la stabilisation des dotations sur l’ensemble du quinquennat ne soit pas expressément inscrite dans le texte.

De même, la maîtrise du coût des normes par l’Etat semble réservée aux seules collectivités cocontractantes. D'ailleurs, force est de constater que l'article 24 modifié manque encore d'ambition à ce sujet. 

L’APVF demande donc au gouvernement de prendre ses responsabilités sur ce dernier plan.

EC. 

Pour accéder au projet de loi de programmation modifié, nous vous invitons à cliquer sur le lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/15/ta/ta0050.asp

Retrouvez ici la note globale d'explication du Plan Action Coeur de ville

Dans un rapport datant du 11 décembre dernier, la Cour des comptes appelle à une réforme d’ampleur de l’Etat déconcentré. En effet, si la Cour salue le redéploiement rapide des préfectures de région à la suite de la refonte de la carte régionale, elle estime avant tout qu’il existe d’importantes marges des progrès.

Concernant les préfectures de région, la Cour appelle l’Etat à mettre fin, d’ici 2020, à l’organisation en « multi-sites » dans les régions ayant fusionné. Ces antennes administratives, réparties dans les anciens chefs-lieux, provoqueraient des « difficultés quotidiennes de management et de fonctionnement ».  

De manière générale, la Cour enjoint l’Etat à recentrer son activité sur ses compétences régaliennes et ses fonctions de contrôle. Les Sages de la rue Cambon estiment en effet que l’Etat devrait cesser d’agir dans les champs de compétence des collectivités : le logement, l’habitat social, le sport…La Cour déplore une forme d’interventionnisme de l’Etat qui « doublonne » avec les collectivités et rendrait l’action publique territoriale moins efficace et moins lisible.

Alors que certaines compétences de l’Etat, telles que l’instruction des installations classées, sont « délaissées » en raison d’un manque de moyens, les magistrats estiment qu’il serait pertinent de faire remonter certaines missions du niveau départemental aux niveaux supérieurs. Par exemple, la mission de notification des dotations pourrait être exercée directement au niveau national.

Le rapport est consultable ici. 

• REFORME DE LA TAXE D’HABITATION (ARTICLE 3) :

A l’Assemblée :

La réforme de la taxe d’habitation, telle que proposée par E. Macron, a été adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture : en 2020, 80 % des ménages ne paieront plus de taxe d’habitation. La réforme se fera progressivement, sur trois années.

Un seul amendement a été adopté, en première lecture : il prévoit la remise d’un rapport annuel au Parlement (au plus tard le 1^er octobre) portant sur la mise en application progressive du dégrèvement de la taxe d’habitation ainsi que sur les possibilités de substitution d’une autre ressource fiscale. Surtout, le présent rapport évalue l’application de la compensation totale par l’Etat du dégrèvement et établit un bilan sur l’autonomie financière des collectivités territoriales.

Au Sénat :

Conformément au souhait de l’APVF, le Sénat a adopté un amendement supprimant l’article 3 afin de reporter la réforme de la taxe d’habitation. Ce temps supplémentaire permettrait de lier la réforme de la taxe d’habitation aux réflexions plus générales sur la fiscalité locale menées actuellement par la mission préparatoire au pacte financier conformément à la lettre de mission adressée par le Premier ministre au sénateur Alain Richard, et au préfet de région honoraire Dominique Bur. Ils sont spécialement chargés de travailler sur un scénario consistant « à supprimer intégralement la taxe d’habitation, à terme, et de compenser cette réforme via une révision d’ensemble de la fiscalité locale ».

Par souci de cohérence, le Sénat a voté la suppression de l’article 3 ter du PLF qui visait, pour assurer la transition avec le dégrèvement total de TH pour 80 % des contribuables, à permettre aux personnes exonérées de taxe d’habitation en 2016 et qui ne devaient plus bénéficier d'exonération cette année, conformément aux dispositions de l’article 75 de la LF pour 2016, de continuer à être exonérées en 2017 et de bénéficier d’un dégrèvement intégral en 2018 et 2019.

• VARIABLES D’AJUSTEMENT (ARTICLE 16) :

A l’Assemblée :

Le PLF 2018 a intégré la DCRTP du bloc communal dans le périmètre des variables d’ajustement. Il en a également minoré le montant : - 200 millions d’euros (soit - 17 % en PLF initial). Un amendement a été adopté à l’Assemblée qui, sans aller jusqu’à sortir la DRCTP des variables comme l’avait demandé l’Association des petites villes de France, a limité la minoration à hauteur de 30 millions d’euros (-170 millions au lieu de - 200 millions d’euros). 

Au Sénat :

C’est au Sénat qu’a été adoptée l’exclusion de la DRCTP du bloc communal, mais également des départements, du périmètre des variables. Les minorations sont supprimées.

• DOTATION DE SOUTIEN A L’INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL (ART. 59)

A l’Assemblée :

L’Assemblée a voté un amendement (Amdt II-1463 Joel Giraud, Christophe Jerretie et Rémy Rebeyrotte) proposant de transférer à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) les crédits prévus pour la seconde part de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). Cette seconde part (50 millions d’euros) était, dans le texte initial, destinée aux projets d’innovation pour les collectivités s’engageant à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement. L’APVF avait soutenu précisément un amendement pour supprimer le fléchage sur la réduction des dépenses.

Ces crédits seront donc attribués au niveau départemental, après avis des commissions DETR, afin de permettre une meilleure prise en compte des besoins de financement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) dans les territoires ruraux.

Au Sénat :

Un amendement a été adopté pour modifier le référentiel de répartition de la DSIL : alors que le texte original répartissait 65 % des crédits en fonction de la population de la région, le Sénat propose une répartition en fonction de la population des départements appréciée au 1^er janvier 2017.

NB: En commission à l’Assemblée, 2^ème lecture (14 décembre), un amendement est revenu sur le critère de répartition en fonction de la population des régions. Un autre amendement, de Joel Giraud, rapporteur général, prévoie, pour « enrichir l’information apportée aux parlementaires », la publication sur le site internet de la préfecture de région, de la liste des opérations ayant bénéficié d’une subvention ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l’État.

• PEREQUATION VERTICALE (ARTICLE 60 et SS) :

1° Dotation de solidarité urbaine :

Un amendement adopté en 2^ème lecture de l’Assemble (13 décembre) propose d’abonder la DSU de 110 millions d’euros (au lieu de 90 millions).

2° Dotation politique de la ville :

Un amendement, adopté à l’Assemblée en première lecture, a proposé de revenir sur la restriction d’accès aux communes de 5 000 à 9 999 habitants (ex DSU-cibles) aux crédits de la dotation politique de la ville.

• PEREQUATION HORIZONTALE (ARTICLE 61) :

Conformément à un amendement adopté le 9 novembre dernier par l’Assemblée nationale, le Gouvernement remettra son rapport au Parlement avant le 30 juin 2018. Il sera consacré à l’analyse des indicateurs agrégés utilisés dans la répartition du FPIC. 

Le lien vers le rapport de la CMP : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r0493.asp 

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En janvier 2004 le conseil municipal d’une commune de l’Oise (650 habitants) dépose, au nom de la commune, une plainte pour faux et usage de faux à l’encontre de deux habitants qui avaient lancé une pétition visant à obtenir l’organisation d’un référendum d’initiative locale concernant la gestion de l’eau dans la commune. Cette plainte ayant été classée sans suite, les deux habitants mis en cause déposent à leur tour une plainte avec constitution de partie civile à l’encontre du maire de la commune, pour diffamation...

En décembre 2007 le maire est condamné à une peine d’amende assortie du sursis et à un euro symbolique à titre de dommages et intérêts. Il demande à la collectivité la prise en charge de ses honoraires d’avocat nécessaires pour sa défense au titre de la protection fonctionnelle, ce que le conseil municipal lui accorde. Une nouvelle plainte est alors déposée contre le maire du chef de prise illégale d’intérêts. En effet l’élu a participé à la délibération lui octroyant le bénéfice de la protection fonctionnelle...

En mars 2011 l’élu est donc condamné pour prise illégale d’intérêts à une nouvelle peine d’amende avec sursis. L’élu sollicite à nouveau le bénéfice de la protection fonctionnelle pour la prise en charge des 4 874 euros de frais d’avocat qui ont été nécessaires à sa défense dans le cadre de cette deuxième procédure. Mais cette fois le conseil municipal refuse d’accorder la protection fonctionnelle au maire. Le tribunal administratif d’Amiens approuve cette décision, ce que confirme la cour administrative d’appel de Douai :

-->   en présentant l’objet de la question soumise au vote du conseil et en faisant connaître à celui-ci sa propre appréciation quant à la qualification juridique susceptible d’être donnée aux faits justifiant sa demande de protection, le maire a pris une part active au débat du conseil municipal et a nécessairement influencé le vote des membres de celui-ci ;

-->  en sa qualité d’élu local, même d’une commune rurale de mois de 1 000 habitants, l’intéressé ne pouvait ignorer que cette participation active à un débat qui le concernait directement et qui relevait d’un intérêt personnel distinct de celui de la commune, quand bien même la somme en jeu était peu élevée, était constitutif d’un manquement à l’obligation de désintéressement qui s’impose aux personnes exerçant une fonction publique.

-->  Et les juges de conclure « qu’eu égard aux conditions dans lesquelles il a été commis et à la fin recherchée, ce manquement a le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions de maire, sans que [le requérant] puisse sérieusement plaider la bonne foi ». C’est donc à bon droit que le conseil municipal a refusé d’accorder la protection fonctionnelle à l’élu.

Ce qu'il faut en retenir :

Si les élus poursuivis dans l’exercice de leurs fonctions peuvent (comme les agents) demander à la commune la prise en charge de leurs frais de défense au titre de la protection fonctionnelle, c’est à la condition qu’ils n’aient pas commis de faute personnelle détachable de leurs fonctions.

u  Présentent le caractère d’une faute personnelle détachable ( et excluent donc le bénéfice de la protection fonctionnelle) des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité.

Un élu qui participe aux débats et/ou au vote de la délibération du conseil municipal se prononçant sur l’octroi de la protection fonctionnelle le concernant se rend coupable de prise illégale d’intérêts. Il commet en outre une faute personnelle excluant le bénéfice de la protection fonctionnelle pour la nouvelle procédure pénale dont il est l’objet.

Rappelons au passage que l’octroi illicite de la protection fonctionnelle peut caractériser le délit de détournement de fonds publics (Cour de cassation, chambre criminelle, 22 février 2012, N° 11-81476 ; pour un commentaire de cet arrêt voir « Lorsque l’octroi illicite de la protection fonctionnelle vire au détournement de fonds publics » par Bertrand Nuret, avocat spécialiste en droit public, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 47, 26 Novembre 2012, 2382). En l’espèce le président d’une collectivité territoriale a été condamné pour avoir accordé la protection fonctionnelle à un ancien élu poursuivi pour délit de favoritisme dans l’exercice de ses fonctions. Peu importe que la délibération octroyant la protection ait été votée à l’unanimité, avec l’approbation explicite des conseillers de l’opposition. Il pèse ainsi sur la collectivité une obligation d’instruction lors d’une demande de protection d’un élu (comme d’un agent) pour vérifier que l’intéressé n’a pas commis de faute personnelle. Si la protection fonctionnelle est accordée trop facilement (alors que l’élu ou l’agent a poursuivi un mobile d’ordre privé, a eu un excès de comportement ou a commis une faute d’une particulière gravité), non seulement la décision de la collectivité risque d’être annulée par le juge administratif mais d’éventuelles poursuites pénales peuvent être engagées pour détournement de fonds publics.

Cour administrative d’appel de Douai, 24 mai 2017, N° 15DA00805

Article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales